¿Estado de alarma autonómico?
Article publicat al diari La Vanguardia, el 26 d’abril del 2021
La endiablada situación sanitaria, pero también social y económica, derivada de la pandemia de la covid nos ha traído durante meses una notable improvisación –debido a lo insólito del fenómeno–, pero también un indudable aprendizaje por parte de autoridades, sanitarios, juristas, etcétera. Así, la praxis del estado de alarma, de la fase de “desescalada” (o de nueva normalidad), los mecanismos de coordinación Estado-comunidades autónomas (cogobernanza) y, sobre todo, algunos reveses judiciales, han ido delimitando un terreno de juego todavía lábil pero más seguro que un año atrás.
Al parecer, el debate discurre ahora en torno a si hay que perpetuar el estado de alarma o territorializarlo, para dar cobertura a las medidas restrictivas de las comunidades autónomas cuando se levante el estado de alarma. En estas mismas páginas, apostábamos hace unos días porque las comunidades adopten dichas medidas, bajo control judicial, al amparo de la legislación sanitaria, dirimiendo los desacuerdos o adoptando las medidas de transcendencia supraautonómica en el marco del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (“actuaciones coordinadas”). La posición del Gobierno central — coincidente por lo visto con este planteamiento— y la de algunas comunidades difieren en este punto. Se trata de una cuestión política, más que jurídica. Pedro Sánchez tiene pocos incentivos para mantener una medida tan excepcional como insólita, y las comunidades desean apartar de sí el cáliz amargo de medidas restrictivas adoptadas en solitario y con la espada de Damocles judicial cerniéndose sobre ellas.
Cuesta imaginar al Estado cediendo el mando único de sus competencias y fuerzas de orden a las comunidades
Hoy por hoy los escenarios son tres. Primero: un nuevo estado de alarma de alcance estatal. Una nueva declinación centralista que concentre de nuevo el poder en el Gobierno central en detrimento del Parlamento y con el único control de un TC desaparecido en estas lides y que todavía tiene pendiente la sentencia del primer estado de alarma. Se trata de una opción que se compadece poco con la menor intensidad de las restricciones para un periodo que se prevé de salida mediante la vacunación.
Segundo: acometer la gestión de la crisis mediante los instrumentos de legalidad ordinaria, como en toda Europa. Nuestro ordenamiento cuenta con previsiones abiertas –como es lógico ante situaciones imprevisibles–, aunque puede mejorarse a partir de la experiencia. Son los mismos instrumentos utilizados antes del 14 de marzo del 2020, y desde el 21 de junio del 2020 hasta el segundo estado de alarma del 25 de octubre del mismo año. La ley Orgánica de Medidas de Emergencia en materia de Salud Pública —y algunas otras leyes estatales y autonómicas— habilitan las medidas “necesarias”, y no suspenden derechos, como por otra parte tampoco puede hacer el estado de alarma. Pero ello obliga, claro está, a un test riguroso de proporcionalidad de las autoridades sanitarias y merita un control judicial (previsto, por cierto, desde el 2000).
Tercero: un estado de alarma de ámbito autonómico. El Gobierno central delega el mando único de todos los poderes y las comunidades siguen gestionando, sin control judicial, aunque ello no las exonere del control de las medidas de ejecución concretas ante los mismos jueces del contencioso-administrativo. Conveniencias políticas aparte, bajo esta opción late aún la idea de que con un estado de alarma se pueden limitar más los derechos que con las leyes sanitarias, algo cuestionable desde una aproximación garantista de los derechos fundamentales. Aunque sobre ello hay opiniones para todos los gustos. A nuestro parecer no es necesaria una ley orgánica estatal para ello, de acuerdo con la jurisprudencia del TC. La opción de un nuevo estado de alarma se basa igualmente en la creencia de que así se podrá mantener el “toque de queda” –la medida que se ha revelado más eficaz–, sin peligro de nuevas invectivas judiciales. Pero los jueces también han aprendido y es difícil que se opongan ahora si se sustenta en datos epidemiológicos solventes. Pero cuesta imaginar al Estado cediendo el mando único de sus competencias y fuerzas de orden a las comunidades. Y está por ver que una medida tan severa vaya a surtir efecto en una situación cambiante y que no puede más que mejorar.
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Después del estado de alarma
Article publicat al diari La Vanguardia, el 13 d’abril de 2021
El punto y final al estado de alarma está previsto para el 9 de mayo. Pero no han faltado voces que han cuestionado dicha posibilidad o que han significado que, a partir de entonces las comunidades autónomas solo podrán adoptar “medidas ordinarias” en materia de salud pública, o sea, que no podrán acordar confinamientos generales o el “toque de queda”.
Ante todo, hay que señalar que España fue el único Estado de la UE —junto a Portugal, aunque de modo distinto y gradual—, que recurrió a un estado excepcional previsto en la Constitución (art. 116). Además, el último estado de alarma, decretado el 25 de octubre, debía ser por 15 días y se extendió por 6 meses. El resto de países acudieron a la legislación de enfermedades infecciosas o a leyes ad hoc, que prevé “cláusulas generales” o medidas concretas. Y, aunque es indudable que concurría el supuesto habilitante previsto en la ley de estados excepcionales de 1981 (LOEAES) (“crisis sanitarias, tales como epidemias”), no lo es menos que el estado de alarma era innecesario, pues, lo que no podían hacer las comunidades —como acordar la limitación de la movilidad entre estas— podía decidirlo el Estado al amparo de su propia legislación, en coordinación con las comunidades. Con lo que, pese al intento de justificarlo en términos jurídicos, se explica por el interés político del Gobierno de dar respuesta a la crisis asumiendo un liderazgo presidencialista y centralizador de tintes decimonónicos.
En segundo lugar, hay que recordar que las primeras medidas que supusieron una severa restricción de derechos fundamentales fueron adoptadas antes que nadie por algunas comunidades (piénsese en la cuenca del Ódena en Cataluña), en su condición de autoridades sanitarias y competentes en materia de emergencias. Como en Cataluña, las leyes de Aragón, Galicia, Navarra o País Vasco prevén el internamiento hospitalario, la vacunación forzosa, el cierre de instalaciones, la suspensión de actividades o la posibilidad de adoptar las medidas preventivas que se estimen convenientes cuando lo exijan razones de urgencia o necesidad. Así lo prevé en Cataluña la legislación sanitaria y de protección civil, además del artículo 3 de la Ley Orgánica de Medidas Especiales en materia de Salud Pública (LOMESP). Esta última ley estatal, junto con la Ley General de Sanidad (Ley Lluch), la Ley de Calidad y Cohesión del Sistema Nacional de Salud y la Ley General de Salud Pública constituye un corpus normativo suficiente —aunque deba actualizarse, como ha dicho hace poco el Consejo de Estado— en la acción de tutela de la salud pública. Además, la reciente Ley 2/2021, de 29 de marzo, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación, en previsión de la expiración del estado de alarma, prevé medidas adicionales.
El estado de alarma, pues, no es la única respuesta ante una transmisión «no individualizable» de la COVID-19, que exija el confinamiento general de la población. Y si el confinamiento general es posible ahora es gracias a que el artículo 12.1 de la Ley de los estados de excepción remite a la citada legislación de salud pública (en particular, al art. 3 LOMESP). No es, por tanto, la mayor capacidad de limitación de los derechos fundamentales lo que caracteriza al estado de alarma como la concentración competencial a favor del Estado y el alcance estatal de las medidas habilitadas.
No hay obstáculo, pues, para que, en ausencia de estado de alarma, se acuerden cierres perimetrales de ámbito comunitario y restricciones horarias en la restauración o en el comercio, si bien, ello requiere legalmente el aval de los tribunales, que han de examinar la proporcionalidad de tales medidas. Ya lo vivimos el verano pasado, en plena fase de desescalada. Y las medidas de alcance supraautonómico pueden adoptarse mediante las llamadas “actuaciones coordinadas”, adoptadas en el seno del Consejo Interterritorial, cuya regulación se ha actualizado a estos efectos con la reciente Ley 2/2021, de 29 de marzo.
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Madrid en la encrucijada
Ya me perdonarán un título tan tópico, pero es que la disolución de la Asamblea de Madrid y las mociones de censura contra el Gobierno de esta comunidad se han cruzado en el camino del realismo mágico. Como i los juristas más audaces lo habrían podido prever, ahora los tribunales están llamados a terciar en el conflicto y dilucidar si prevalece la facultad discrecional de la presidenta autonómica de disolver el Parlamento, o la de este de control el Gobierno por la vía de una moción de censura.
De entrada, la “razón política” parece estar clara: todo apunta que ni Díaz Ayuso ni los partidos se han conducido de la manera más responsable. Ahora bien, la “razón jurídica” no parece estarlo tanto. Si hacemos una interpretación finalista de las normas en juego, más allá de su literalidad, lo primero que hay que tener presente está que los hechos son resultado del esquema de relaciones Gobierno-Parlamento, característico de la forma de gobierno parlamentaria. La Cámara, igual que otorgar la confianza al Ejecutivo a través de la investidura, le puede retirar con una moción de censura. Precisamente porque se puede producir eso, la facultad de disolución del presidente opera como un mecanismo compensatorio, que se puede ejercer libremente, por ejemplo, cuando se constate la falta de apoyos o, como en este caso, cuando se quiere evitar que se tramite una moción de censura. Por eso, la Constitución y los Estatutos de autonomía prescriben que, una vez presentada una moción, no es posible disolver la Cámara.