El 20 d’octubre de 2021, a la sala d’actes del Departament de Salut es va presentar l’informe 1/2021 “Les relacions intergovernamentals en l’Estat autonòmic durant la crisi sanitària de la COVID-19” de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern. a l’acte de presentació hi vaig intervenir amb Conseller de Salut, Josep Maria Argimon. L’informe ha estat elaborat Gerard Martín, Helena Mora i jo mateix com a director.
Enllaç a l’informe >> https://presidencia.gencat.cat/web/.content/ambits_actuacio/desenvolupament_autogovern/iea/publicacions/14_IEA-Informes/informes_arxius-i-vincles/IEA-Informe-1-2021web.pdf
El text que vaig escriure com a presentació d’aquest informe el podeu llegir tot seguit.
Presentació
La gestió de la crisi sanitària de la COVID-19 ha propiciat múltiples debats entorn de qüestions cabdals com la garantia dels drets fonamentals, sobretot en el context de l’excepcionalitat de l’estat d’alarma en què es va viure bona part de la pandèmia —severes mesures restrictives de la sociabilitat, vacunació generalitzada, etc.—, o el paper dels diferents poders de l’Estat —tant el dels jutges cridats a ratificar les mesures dels executius com el més subsidiari del Parlament—.
Amb tot, la gestió de la COVID-19 ha suposat també un test de resistència per a l’Estat autonòmic i, en particular, per al sistema de distribució de competències. Sobre aquestes qüestions, l’Institut d’Estudis de l’Autogovern (IEA) va organitzar el juliol passat el seminari “Les relacions de col·laboració i de conflicte entre l’Estat i les comunitats autònomes en el marc de la cogovernança de la COVID-19”, les ponències del qual —presentades per Alba Nogueira, Eduard Roig i Francesc Esteve— publicarem ben aviat en format llibre.
Es tracta, encara que pugui no semblar-ho, d’una qüestió no menys rellevant que la de la preservació dels drets fonamentals i les llibertats públiques. No debades els fets han demostrat que una inclinació cap a solucions polítiques i jurídiques que perjudiquen el respecte del repartiment competencial contribueix a agreujar les eventuals lesions dels drets i les llibertats, atès que resulten menys proporcionals perquè alteren la distribució de poders i els seus límits i contrapesos. Un exemple d’això és l’abús de l’excepcionalitat —estat d’alarma— en termes competencials i de garanties judicials. Un altre, el desplaçament del “vell dret sanitari” autonòmic a favor de la legislació estatal, per bé que la legislació autonòmica, amb la cobertura de la legislació orgànica i bàsica de l’Estat, hauria permès adoptar una àmplia panòplia de mesures i un control judicial garantista i deferent amb l’acció de protecció de la salut.
Finalment, cal fer esment a la forma com s’ha instrumentat la col·laboració entre l’Estat i les comunitats autònomes, en un àmbit de compartició competencial com la sanitat, en què l’Estat exerceix la competència constitucional de coordina-ció, que ha posat en relleu la manca de greixatge dels mecanismes institucionals de cooperació i informació.Precisament, com signifiquem a manera introductòria en aquest informe, un dels àmbits de recerca de l’IEA que dirigeixo està constituït per les relacions que s’estableixen entre els actors territorials en l’Estat autonòmic.
El recent Informe 2/2019 de l’IEA, Autogovern i relacions intergovernamentals en les democràcies actuals: El cas de Catalunya, ja analitzava aquesta qüestió amb caràcter general; en concret, la naturalesa i les característiques de les relacions intergovernamentals entre els dos principals nivells territorials de govern d’algunes democràcies liberals territorialment compostes, federals i regionals, i la qualitat de l’autogovern en les relacions intergovernamentals en el cas de Catalunya i l’Estat espanyol.
Aquest Informe concloïa, d’una banda, que el Govern de l’Estat té el poder de decidir, a la pràctica de manera unilateral, les característiques bàsiques de les relacions intergovernamentals verticals, i que les de caràcter horitzontal estan subdesenvolupades; de l’altra, que aquestes relacions són fruit de la dinàmica política i institucional, la qual ha experimentat un procés de notable recentralització en les primeres dues dècades del segle actual. Finalment, a l’Informe esmentat es proposaven reformes institucionals en escenaris polítics de futur, susceptibles de dotar Catalunya d’un autogovern políticament sòlid i jurídicament protegit, situant les seves institucions en el centre de gravetat de les decisions col·lectives del país.En el present Informe, en què es reprèn la qüestió en vista de la praxi de les relacions intergovernamentals en el marc de la gestió de la crisi sanitària de la COVID-19, es posen en relleu novament les mancances del sistema de relacions intergovernamentals entre l’Estat i les comunitats autònomes.
Així, als efectes nefastos de la pràctica desconstitucionalització d’aquesta matèria —a la Constitució no hi ha referències a les relacions intergovernamentals verticals Estat ? comunitats autònomes i es restringeixen les de caràcter horitzontal amb un sistema rígid de convenis i acords de cooperació—, s’hi afegeix, en un àmbit com el de la sanitat, el del funcionament poc regular i desigual del Consell Interterritorial del Sistema Nacional de Salut (CISNS), que ha adquirit una destacada rellevància en la gestió de la crisi. Al mateix temps, es constata el paper residual i testimonial d’un òrgan mancat d’institucionalització com és la Conferència de Presidents, que ha tingut una inusual activitat, per bé que condicionada per interessos polítics.
L’Informe s’estructura en una primera part en què s’aborda amb caràcter general el principi de col·laboració, així com els mecanismes de cooperació i coordinació entre l’Estat i les comunitats autònomes, amb especial atenció, òbviament, a la coordinació en l’àmbit sanitari. Seguidament, s’examina l’actuació del CISNS i la denominada “cogovernança”, així com altres procediments que han regulat relacions intergovernamentals entre l’Estat i les comunitats, com l’esmentada Conferència de Presidents. Per il·lustrar bona part de les anomalies detectades, es fa referència particular a l’aprovació de l’ingrés mínim vital per part del Govern de l’Estat, tot analitzant si els mecanismes participatius desenvolupats en la seva elaboració i configuració són una manifestació reeixida o fracassada de les relacions de col·laboració. Per finalitzar, s’analitzen altres experiències de països compostos durant la pandèmia i es formulen un seguit de conclusions.
En aquest sentit, com veurem, l’Informe conclou que la gestió de la pandèmia de la COVID-19 ha palesat més que mai les mancances en l’àmbit de les relacions intergovernamentals que caracteritzen l’Estat autonòmic, a diferència d’alguns estats compostos que s’analitzen. En l’àmbit sanitari, l’Estat, d’acord amb la seva competència exclusiva de bases i coordinació general de la Generalitat (art. 149.1.13 CE), ha creat abundants procediments i òrgans amb finalitat coordinadora, entre els quals destaca l’esmentat CISNS.
Aquest òrgan de coordinació i cooperació —el més rellevant durant la pandèmia, perquè, com s’ha dit, la Conferència de Presidents s’ha revelat com un mecanisme inoperant—, que en el passat es limitava a fer un paper de facilitador d’acords entre l’Estat i les comunitats com a conferència sectorial destinada a la coordinació, cooperació, comunicació i informació, durant la crisi sanitària ha passat a fer ús, de forma generalitzada i prou opaca, d’eines de coordinació que ja li atribuïa la Llei de qualitat i cohesió del Sistema Sanitari, i que ara s’han vist reforçades per la naturalesa dels seus acords com a actuacions coordinades de compliment obligat, de manera que han deixat de ser recomanacions adoptades per consens.
D’altra banda, es pot desprendre que la “cogovernança” i altres relacions intergovernamentals han evidenciat que hauria estat possible implementar, ja des del principi del primer estat d’alarma, una articulació del poder diferent de l’esmentada concentració en mans de l’Estat, més respectuosa amb les competències autonòmiques i amb un ús de les tècniques relacionals més ajustat a la normativa i, en conseqüència, més transparent. La configuració de l’ingrés mínim vital aprovat pel Govern de l’Estat ha evidenciat precisament la ineficàcia dels mecanismes de col·laboració per aconseguir conciliar les polítiques, estatals i autonòmiques, de lluita contra la pobresa mitjançant l’atorgament d’una renda bàsica universal.
Joan Ridao. Director de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern